鄭開同城化，究竟如何融?

4月11日，開封市發(fā)改委公布了《開封市新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2021-2035年)(征求意見稿)》(以下簡(jiǎn)稱《規(guī)劃(征求意見稿)》)，向社會(huì)公開征求意見。長(zhǎng)達(dá)117頁的文件中，鄭開同城化占據(jù)了相當(dāng)大的篇幅，而其中探索鄭開兩城“經(jīng)濟(jì)區(qū)和行政區(qū)適度分離綜合改革”的提法，尤其引人關(guān)注。

作為事關(guān)河南整體發(fā)展的重要抓手，鄭開同城化從早先的“鄭汴一體化”開始，已進(jìn)行多年。那么，對(duì)于整體實(shí)力“一強(qiáng)一弱”兩城而言，這項(xiàng)聽起來令人耳目一新的改革概念能否打破深度融合過程中的諸多掣肘，成為鄭開同城化的“破壁”之舉?

（開封街景資料圖片 大象新聞?dòng)浾?邱琦 攝 ）

“承接”鄭州產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)“同城待遇” 開封熱情很高

從整體來看，在由開封市提出的這份規(guī)劃中，對(duì)產(chǎn)業(yè)、交通、公共服務(wù)等方面與鄭州的相融“熱情很高”。

基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通方面，《規(guī)劃(征求意見稿)》提出，加快建設(shè)鄭開多層次同城化交通網(wǎng)，“推進(jìn)軌道交通通勤化、城際公路快速化”。

推動(dòng)K2(鄭開城際)線工程，加快建成鄭開城際鐵路延長(zhǎng)線，建成開港大道(鄭州段)、S312鄭開段、G310改造開封段、鄭開科學(xué)大道開封段等重大線性工程；加快G107尉氏段建設(shè)，啟動(dòng)鄭汴路高架快速路改造，開通開港城際公交線路；爭(zhēng)取增開鄭州東—開封北—蘭考高鐵班次等標(biāo)志性交通工程等。

而在產(chǎn)業(yè)和公共服務(wù)等方面，《規(guī)劃(征求意見稿)》使用了“承接”、實(shí)現(xiàn)“同城待遇”這樣的表述。

如推動(dòng)鄭州有序疏解一般性制造業(yè)、區(qū)域性物流產(chǎn)業(yè)，承接鄭州市產(chǎn)業(yè)外溢和東部沿海地區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，培育鄭開300萬輛汽車產(chǎn)業(yè)帶。打造鄭汴產(chǎn)業(yè)生態(tài)圈。

推進(jìn)公共服務(wù)共建共享。重點(diǎn)深化鄭州大學(xué)、河南大學(xué)“雙一流”高校建設(shè)合作，促成鄭州優(yōu)質(zhì)中小學(xué)校采取集團(tuán)化辦學(xué)、學(xué)校聯(lián)盟、學(xué)校結(jié)對(duì)幫扶等方式開展跨區(qū)域合作。推動(dòng)鄭州優(yōu)質(zhì)醫(yī)療機(jī)構(gòu)以集團(tuán)化運(yùn)作模式與開封醫(yī)療機(jī)構(gòu)開展合作或在開封設(shè)立醫(yī)療分支機(jī)構(gòu)，探索建立兩市醫(yī)保定點(diǎn)醫(yī)療機(jī)構(gòu)互認(rèn)機(jī)制。

除此之外，還要推廣建立以社會(huì)保障卡為載體的“一卡通”管理服務(wù)模式，在交通出行、旅游觀光、文化體驗(yàn)等方面率先實(shí)現(xiàn)“同城待遇”。

（開封美景資料圖片 大象新聞?dòng)浾?邱琦 攝）

河南大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院名譽(yù)院長(zhǎng)、中原發(fā)展研究院院長(zhǎng)耿明齋告訴記者，經(jīng)過這些年的發(fā)展，鄭開兩地在交通等基礎(chǔ)設(shè)施方面已實(shí)現(xiàn)了較高水平融合。鄭州市區(qū)、航空港區(qū)、開封之間形成的鄭汴港核心區(qū)，更匯集了商務(wù)中心、科創(chuàng)中心以及機(jī)場(chǎng)、高鐵等主要交通樞紐，功能強(qiáng)大、要素密集。隨著鄭開兩地功能布局的進(jìn)一步優(yōu)化，無疑會(huì)成為鄭州都市圈的核心增長(zhǎng)極。

（鄭州金融島資料圖片 大象新聞?dòng)浾?段晉哲 攝）

“國(guó)土空間共謀共繪”“經(jīng)濟(jì)區(qū)和行政區(qū)適度分離” 開封再提體制機(jī)制改革

除了上述具體舉措，開封市公布的這份文件中還有一個(gè)引人關(guān)注的提法，即探索鄭開兩城“經(jīng)濟(jì)區(qū)和行政區(qū)適度分離”綜合改革。

（開封書店街資料圖片 大象新聞?dòng)浾?邱琦 攝 ）

《規(guī)劃(征求意見稿)》提出，要壓實(shí)鄭開兩市主體責(zé)任，開展經(jīng)濟(jì)區(qū)和行政區(qū)適度分離先行先試，探索建立經(jīng)濟(jì)權(quán)和行政權(quán)適度分離的綜合改革。按照“決策層+協(xié)調(diào)層+執(zhí)行層”的組織架構(gòu)，對(duì)符合條件的縣域，如開封的杞縣開展改革試點(diǎn)工作，擺脫“行政區(qū)經(jīng)濟(jì)”干擾，在不改變土地行政屬地所有權(quán)的基礎(chǔ)上，讓渡一部分經(jīng)濟(jì)管理權(quán)，“破解行政區(qū)劃和利益分配機(jī)制的不平衡對(duì)鄭汴港發(fā)展的限制”。

中國(guó)人民大學(xué)教授、全國(guó)經(jīng)濟(jì)地理研究會(huì)副理事長(zhǎng)兼秘書長(zhǎng)孫久文告訴記者，所謂行政區(qū)，是為實(shí)現(xiàn)國(guó)家行政管理、治理與建設(shè)而對(duì)國(guó)家領(lǐng)土進(jìn)行合理的分級(jí)劃分而形成的區(qū)域。而經(jīng)濟(jì)區(qū)則是在經(jīng)濟(jì)規(guī)律的影響下，通過市場(chǎng)的資源調(diào)配，自發(fā)形成的區(qū)域性生產(chǎn)綜合體。“換句話說，前者是通過行政手段劃分，而后者是產(chǎn)業(yè)分工、要素流動(dòng)自發(fā)形成，是不以人的意志為轉(zhuǎn)移的天然體系”。

孫久文說，生產(chǎn)要素可以跨區(qū)域流動(dòng)，而行政區(qū)之間的劃分則是固定的，因此就會(huì)產(chǎn)生不利于產(chǎn)業(yè)鏈協(xié)同發(fā)展的“行政藩籬”“政策壁壘”，要實(shí)現(xiàn)同城化發(fā)展，就必須想辦法打破這種壁壘，所謂經(jīng)濟(jì)區(qū)和行政區(qū)適度分離，就是這樣一種破壁的措施。

（鄭州夜景資料圖片 大象新聞?dòng)浾?沈翔 攝）

河南省社會(huì)科學(xué)院城市與環(huán)境研究所所長(zhǎng)王建國(guó)認(rèn)為，鄭開同城化推行多年，如今交通等方面已做了很多工作。下一步，產(chǎn)業(yè)的優(yōu)化分布、公共服務(wù)的“同等待遇”等，這些才是真正的難點(diǎn)。從鄭開來看，鄭州的發(fā)展能級(jí)要大于開封，要素流動(dòng)天然會(huì)向高能級(jí)城市靠攏，公共服務(wù)天然會(huì)有落差。要推動(dòng)兩地之間更好協(xié)同發(fā)展，必須借助政府的“有形之手”，依靠體制機(jī)制創(chuàng)新來實(shí)現(xiàn)。

深汕特別合作區(qū)的成功案例：管理歸深圳、行政區(qū)劃在汕尾

事實(shí)上，作為近來值得關(guān)注的改革概念，“經(jīng)濟(jì)區(qū)和行政區(qū)適度分離”在粵港澳、成渝等地已經(jīng)開展試點(diǎn)。其中，受關(guān)注比較多的則是位于廣東的深汕特別合作區(qū)。

深汕特別合作區(qū)是廣東省汕尾市西部一塊約468平方公里的區(qū)域。起始于2008年深圳和汕尾兩地共建的深圳(汕尾)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移工業(yè)園。當(dāng)時(shí)，兩地當(dāng)GDP相差超過20倍，屬典型的“強(qiáng)弱合作”。

2011年初，在廣東省委、省政府的支持下，深圳(汕尾)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移工業(yè)園升級(jí)為深汕特別合作區(qū)。這是全國(guó)首個(gè)特別合作區(qū)，開啟了以飛地帶動(dòng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的改革試驗(yàn)，被稱為廣東省探索區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的“試驗(yàn)田”。

深汕特別合作區(qū)成立初期，由深圳市主導(dǎo)經(jīng)濟(jì)管理和建設(shè)，汕尾市負(fù)責(zé)征地拆遷和社會(huì)事務(wù)。合作區(qū)黨工委、管委會(huì)為省委、省政府派出機(jī)構(gòu)，行使地級(jí)市一級(jí)管理權(quán)限，委托深圳、汕尾兩市共同管理。特別合作區(qū)產(chǎn)生的GDP70%計(jì)入深圳,30%計(jì)入汕尾;利益分成方面，深、汕各占25%，剩下的50%歸合作區(qū)。

2017年，廣東省委、省政府印發(fā)《深汕特別合作區(qū)體制機(jī)制調(diào)整方案的批復(fù)》，將合作區(qū)黨工委、管委會(huì)調(diào)整為深圳市委、市政府派出機(jī)構(gòu)，形成深圳全面主導(dǎo)、汕尾積極配合的合作格局。

值得注意的是，雖然深汕特別合作區(qū)被納入深圳市“10+1”(10個(gè)行政區(qū)+深汕特別合作區(qū))管理體系，但在行政區(qū)劃上，其所在的海豐縣鵝埠、小漠、鲘門和赤石4鎮(zhèn)仍然屬于汕尾市的海豐縣(據(jù)汕尾市人民政府官網(wǎng))。可以說，其在組織架構(gòu)上屬于深圳市的一個(gè)“經(jīng)濟(jì)功能區(qū)”。

從“兩地共同管理”變?yōu)椤吧钲谌嬷鲗?dǎo)”后，深汕特別合作區(qū)的融合發(fā)展得到質(zhì)的提升。2019年是調(diào)整完成后的第一年，合作區(qū)GDP同比增長(zhǎng)23.1%——前一年這個(gè)數(shù)字只有4%。

截至2021年11月底，深汕特別合作區(qū)已供地產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目83個(gè)(含7個(gè)招拍掛項(xiàng)目)，76個(gè)來自深圳，計(jì)劃總投資386億元，全部達(dá)產(chǎn)后預(yù)計(jì)年產(chǎn)值683億元、預(yù)計(jì)達(dá)產(chǎn)年稅收58.2億元。

觀察：“經(jīng)濟(jì)區(qū)和行政區(qū)適度分離”，如何讓新概念成為鄭開同城化的“破壁者”?

盡管由開封的一紙規(guī)劃引發(fā)關(guān)注，但“經(jīng)濟(jì)區(qū)和行政區(qū)適度分離”在河南并非首次出現(xiàn)。

2021年12月，河南省人民政府公布的《把蘭考縣納入鄭開同城化進(jìn)程打造全國(guó)縣域治理“三起來”樣板總體方案》(以下簡(jiǎn)稱《總體方案》)中就已提出，打破地域分割、行業(yè)壟斷、市場(chǎng)壁壘，完善區(qū)域合作協(xié)商機(jī)制，建立蘭考承接跨區(qū)域產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)成本分擔(dān)機(jī)制，“探索經(jīng)濟(jì)區(qū)和行政區(qū)適度分離發(fā)展模式”。

那么，對(duì)于鄭開同城化而言，“經(jīng)濟(jì)區(qū)和行政區(qū)適度分離”的發(fā)展模式究竟該如何探索?

孫久文表示，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)區(qū)和行政區(qū)適度分離，必須要在體制機(jī)制、經(jīng)濟(jì)指標(biāo)和利益分配機(jī)制方面做好安排。“雖然深汕特別合作區(qū)屬‘飛地經(jīng)濟(jì)’，與鄭開同城化并不完全相同，但其發(fā)展模式可供借鑒：首先應(yīng)建立統(tǒng)一的管理體制，由省級(jí)層面或發(fā)展較強(qiáng)的地區(qū)主導(dǎo)，避免‘政出多門’，以利于協(xié)調(diào)牽線，打破各種壁壘。同時(shí)，也要形成兩地間的利益分配機(jī)制，確保實(shí)現(xiàn)利益共享”。

與上述說法提供佐證的是，2021年6月17日，川渝兩地首次在上海聯(lián)合舉辦招商推介會(huì)，在重慶市人民政府官網(wǎng)上，這樣的攜手招商被形容為“探索經(jīng)濟(jì)區(qū)與行政區(qū)適度分離改革中，經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限與行政區(qū)范圍適度分離的實(shí)踐”。

從以往的“各吃各飯”變成了“同桌吃飯”，成渝地區(qū)改革經(jīng)驗(yàn)中很重要的一點(diǎn)就是形成了利益共享機(jī)制。重慶市人民政府官網(wǎng)消息顯示，目前兩地建立了財(cái)稅利益分享政策框架，還以川渝高竹新區(qū)為首個(gè)“試水”區(qū)域，探索制定地區(qū)生產(chǎn)總值等指標(biāo)的初步分算方法。

值得注意的是，在河南出臺(tái)的《總體方案》中，不僅提出“設(shè)立鄭開同城化發(fā)展工作專班”，亦有“建立區(qū)域投資、稅收等利益分享機(jī)制”的相關(guān)表述。專家表示，有了先進(jìn)地區(qū)的有益做法和省級(jí)層面的重視，“經(jīng)濟(jì)區(qū)和行政區(qū)適度分離”的改革探索，有望成為鄭開同城化的“破壁舉措”。