自1月19日起，新修訂的《國內(nèi)投資民用航空業(yè)規(guī)定》(下稱“《規(guī)定》”)正式施行。

對比上一版規(guī)定，即2005年頒布的《國內(nèi)投資民用航空業(yè)規(guī)定(試行)》(民航總局令第148號)，新版《規(guī)定》最受業(yè)界矚目的是，放寬中國國航(601111.SH)、東方航空(600115.SH)、南方航空(600029.SH)三大航空公司國有或國有控股要求，允許國有相對控股。

被決策層視作混改重點領(lǐng)域的民航業(yè)，開始擁有更大的政策空間。

三大航被允許國有相對控股

本次《規(guī)定》的修改內(nèi)容主要包括三個方面：放寬三大航國有或國有控股要求，允許國有相對控股;放寬了主要機場的國有股比要求;以及進一步放開行業(yè)內(nèi)各主體之間的投資限制。

《規(guī)定》指出，對國內(nèi)投資需要特別管理的公共航空運輸企業(yè)(“三大航”)應當保持國有控股或者國有相對控股。其中，國有相對控股應由單一國有投資主體及其控股企業(yè)相對控股。

最新財報顯示，目前中國航空集團持有中國國航53.46%的股份，東航集團持有東方航空56.38%的股份，南航集團持有南方航空51.99%的股份。

業(yè)內(nèi)人士介紹，根據(jù)《公司法》的相關(guān)規(guī)定，“相對控股”指在企業(yè)的全部資本中所占比例不大于50%，但相對大于其他任何一投資主體，并且通過股東協(xié)議、公司章程、董事會決議或者其他協(xié)議安排能夠?qū)ζ髽I(yè)實際支配，“也就是說，按照民航新規(guī)，國資在三大航所占的資本比例可以低于50%。”

而在2005年發(fā)布的《國內(nèi)投資民用航空業(yè)規(guī)定(試行)》中，明確規(guī)定“中國國際航空股份有限公司、中國東方航空股份有限公司、中國南方航空股份有限公司應當保持國有或者國有控股”。

其實，在交通領(lǐng)域的混改中，持股比例的放開早已開始。混改熱點鐵路系統(tǒng)，去年首次迎來了絕對控股的民營資本鐵路項目。2017年9月，首條民營資本控股的高鐵杭紹臺鐵路PPP項目在杭州簽約，這個由復星集團牽頭的浙商民營聯(lián)合體，占有51%的股權(quán);2017年12月，第二條民營資本控股的杭溫鐵路同樣花落浙江。

截至目前，包括杭溫鐵路與杭紹臺鐵路在內(nèi)，加上已經(jīng)上市實現(xiàn)公眾持股的大秦鐵路、廣深鐵路，中國已有4條鐵路線實現(xiàn)混合所有制。

業(yè)內(nèi)人士認為，無論是民航還是鐵路，允許有“話語權(quán)”的社會資本規(guī)模進入，都是混合所有制改革的重要目標和方式。

更大的政策空間

“開放”，無疑是本次《規(guī)定》的主調(diào)。

《規(guī)定》明確采用了負面清單模式，除規(guī)章明確規(guī)定的公共航空運輸、民用運輸機場、空中交通管制系統(tǒng)、航空燃油銷售儲運加注等方面有投資限制外，國內(nèi)各類主體投資民航其他領(lǐng)域和項目，均無投資準入限制。

比如對機場的投資，《規(guī)定》對樞紐和其他戰(zhàn)略機場之外的其他重要機場，完全沒有國有股比或者其他國內(nèi)投資準入限制，這無疑將拓展運輸機場建設(shè)的投融資渠道。

事實上，社會資本已經(jīng)大量進入民航各領(lǐng)域。據(jù)中國民用航空局政策法規(guī)司司長顏明池介紹，現(xiàn)有58家公共航空運輸企業(yè)中，有15家是民營或者是民營控股企業(yè)。在249家通航企業(yè)中，80%以上是民營或者民營控股企業(yè)。

就三大航而言，《規(guī)定》則在資本層面提供了更為廣闊的空間和可能。

星昊投資管理有限公司總監(jiān)楚成鋒告訴《中國經(jīng)濟周刊》記者：“近年來國有民航企業(yè)紛紛引進戰(zhàn)略投資者，但受限于國有資本絕對控股的‘緊箍咒’，即使外資和民營資本‘不差錢’，航空公司也不能跨越政策紅線。”

“三大航本身，從上世紀90年代開始就陸續(xù)在海外上市，后來在國內(nèi)上市。從形式上看，已經(jīng)是混合所有制企業(yè)了。這次新規(guī)的出臺，對有關(guān)國有股比的下降提供了一個政策空間。”中國民用航空局政策法規(guī)司司長顏明池表示，“如果三大航自身企業(yè)發(fā)展有需要的話，可以按照國家有關(guān)國企改革的部署，進一步吸收包括社會資本在內(nèi)的各類資本的投資。簡單說，就是政策上有空間。”

民航業(yè)混改期待“多點開花”

去年的國務(wù)院政府工作報告明確指出，2017年要深化混合所有制改革，在電力、石油、天然氣、鐵路、民航、電信、軍工等領(lǐng)域邁出實質(zhì)性步伐。

作為混改七大重點領(lǐng)域之一的民航業(yè)，近年來在混改方面動作頻頻。以國資委首批混合所有制改革試點企業(yè)東航為例，2015年和2016年，東航先后引入達美航空和攜程作為戰(zhàn)略投資者，達美航空以4.5億美元取得東航3.22%的股權(quán)，攜程以30億元取得東航3.2%的股權(quán)。

2017年7月，東航集團旗下東方航空物流有限公司，通過混改實現(xiàn)了股權(quán)多元化。東航集團和新引入的股東聯(lián)想控股、普洛斯、德邦、綠地，以及東航物流核心員工，將分別持有東航物流45%、25%、10%、5%、5%、10%股份。東航實際投入18.45億元國有資本，有效引入22.55億元非國有資本投入，起到了放大國有資本的“杠桿”效應;同時，東航物流資產(chǎn)負債率從之前的87.86%，降低到75%左右。據(jù)最新消息，東航物流已經(jīng)啟動了第二批員工持股工作。

除東航外，美國航空在去年3月以15.53億港元認購南航新發(fā)行的H股股票，取得南航2.68%的股權(quán)。國航也正在穩(wěn)步推進旗下航空貨運物流板塊的混合所有制改革。

民航業(yè)的混改能否“多點開花”令人期待，特別是從2017年11月至今，三大航各自的控股股東，中國南方航空集團公司、中國東方航空集團公司、中國航空集團公司相繼宣布完成公司制改制，公司由全民所有制企業(yè)改制為國有獨資企業(yè)，并完成相應更名，從“集團公司”變?yōu)?ldquo;集團有限公司”，由國務(wù)院國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會履行出資人職責。

對此三大航均表示，改制將有助于各自進一步形成有效制衡的公司法人治理結(jié)構(gòu)和靈活高效的市場化經(jīng)營機制。

業(yè)內(nèi)也普遍看好三大航改制后的市場化變革。民航業(yè)專家綦琦認為，三大航空集團由全民所有制企業(yè)變更為國有獨資公司，進一步明確了集團權(quán)屬，為三大航進一步更加積極主動、合法合規(guī)地參與到國內(nèi)外市場競爭排除了制度和權(quán)屬限制，為即將開展的三大航空集團旗下的航空業(yè)務(wù)和資產(chǎn)混改工作確認了符合資本市場普遍認可的資產(chǎn)持有和投資主體。