“設(shè)立金融穩(wěn)定保障基金”的提法首次出現(xiàn)在政府工作報告中，引發(fā)市場關(guān)注。

3月5日，2022年政府工作報告提出，設(shè)立金融穩(wěn)定保障基金，運用市場化、法治化方式化解風(fēng)險隱患，牢牢守住不發(fā)生系統(tǒng)性風(fēng)險的底線。

觀點普遍認為，防范化解金融風(fēng)險始終是金融工作的核心，此舉主要體現(xiàn)托底救助安排，設(shè)立金融穩(wěn)定保障基金將更進一步有效防范化解系統(tǒng)性金融風(fēng)險。

那么，金融穩(wěn)定保障基金到底是什么？運行機制將是怎樣的？與存款保險基金等有什么區(qū)別？誰來出資管理？

各國處置問題機構(gòu)的普遍做法

“金融監(jiān)管并不能完全防止金融機構(gòu)倒閉，為降低對央行或公共資金直接處置風(fēng)險的依賴，必須健全有序的金融風(fēng)險處置機制，其核心是構(gòu)建前瞻性的系統(tǒng)性風(fēng)險判定機制和市場化風(fēng)險處置機制。”中國人民銀行金融穩(wěn)定局局長孫天琦在2021年10月表示。

實際上，建立金融穩(wěn)定保障基金是各國處置問題機構(gòu)的普遍做法。

據(jù)悉，此類基金一般由公共部門管理，動用公共資金或行業(yè)資源對特定金融機構(gòu)（一般為系統(tǒng)重要性金融機構(gòu)）進行救助和處置，或用于應(yīng)對重大金融風(fēng)險事件。

例如，美國有序清算基金（OLF），由財政部設(shè)立，F(xiàn)DIC（美國聯(lián)邦存款保險公司）負責(zé)管理，用于支付FDIC在處置系統(tǒng)重要性金融機構(gòu)過程中產(chǎn)生的各項費用。OLF事前不累積資金，在需要處置風(fēng)險時由FDIC向財政部發(fā)行債券募資。

再比如，歐盟設(shè)立了單一處置基金（SRF），由單一處置委員會負責(zé)管理，用于金融機構(gòu)風(fēng)險處置。SRF由歐洲銀行業(yè)聯(lián)盟19個成員國的全部信貸機構(gòu)和部分投資公司事前繳費出資。此外，在歐債危機應(yīng)對一攬子計劃中，歐盟還設(shè)立了歐洲穩(wěn)定機制（ESM），由歐元區(qū)成員國按比例認購7000億歐元作為原始股本，可向成員國提供低息主權(quán)貸款、購買成員國政府債券、直接向系統(tǒng)重要性金融機構(gòu)注資等。當(dāng)SRF資金耗盡時，ESM可以向SRF提供最高680億歐元的貸款。

孫天琦表示，此類機制努力進一步豐富風(fēng)險處置資金來源，并以制度化方式及時應(yīng)對金融風(fēng)險，降低市場對央行最后貸款人職能的依賴，防范道德風(fēng)險。

通常而言，“最后貸款人”職責(zé)，指當(dāng)銀行等金融機構(gòu)面臨流動性風(fēng)險，而其他金融機構(gòu)又無力或不愿對其進行援助的時候，中央銀行出于防范金融風(fēng)險的考慮，適時履行最后貸款人職能。

資金來源或包括三部分

目前，國際能源價格大幅波動、美聯(lián)儲加息預(yù)期增強等國際經(jīng)濟環(huán)境風(fēng)云突變，與此同時，國內(nèi)還面臨三重壓力及疫情防控需求。

基于此，今年政府工作報告提出，繼續(xù)按照穩(wěn)定大局、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、分類施策、精準(zhǔn)拆彈的基本方針，做好經(jīng)濟金融領(lǐng)域風(fēng)險處置工作。

東方金誠首席宏觀分析師王青認為，在金融穩(wěn)定方面，政府工作報告提出“設(shè)立金融穩(wěn)定保障基金”，主要體現(xiàn)托底救助安排，進一步夯實金融穩(wěn)定基礎(chǔ)。可以看到，2021年為防止部分地方大型國企違約風(fēng)險擴散，各地設(shè)立的“信用保障基金”發(fā)揮了關(guān)鍵作用。

植信投資首席經(jīng)濟學(xué)家兼研究院院長連平也表示，設(shè)立金融穩(wěn)定保障基金，投入一定規(guī)模的財務(wù)資源，運用市場化、法治化方式來化解風(fēng)險隱患，將有助于穩(wěn)定大局，精準(zhǔn)拆彈，降低內(nèi)外部沖擊對國內(nèi)經(jīng)濟平穩(wěn)運行的負面影響。

中國銀行高級研究員李佩珈認為，首次提出設(shè)立金融穩(wěn)定保障基金，有利于實現(xiàn)市場化、法治化處置，達到降低處置成本、維護金融安全的目的。從各國實踐來看，金融穩(wěn)定保障基金的資金來源主要包括三大部分：一是由金融機構(gòu)以“生前遺囑”的方式繳納，以切實壓實問題機構(gòu)的主體責(zé)任；二是接受處置資助的金融機構(gòu)在其度過危機后歸還的資金；三是財政資金注資。

與存款保險基金既有聯(lián)系也有區(qū)別

我國此前已經(jīng)建成了存款保險基金、保險保障基金、證券投資者保護基金、信托業(yè)保障基金等制度，對分業(yè)監(jiān)管下的金融風(fēng)險進行防范、化解和處置。

在李佩珈看來，建立金融穩(wěn)定保障基金的實踐構(gòu)想可追溯到我國存款保險金制度的建立和過去對部分中小問題銀行的處置。

2015年，我國已開始建立存款保險金制度，并被用于包商銀行等問題機構(gòu)的處置。在處理包商銀行問題時，資金來源除了存款保險基金外，還包括人民銀行提供的金融穩(wěn)定再貸款資金等。

金融穩(wěn)定保障基金與存款保險基金既有聯(lián)系也有區(qū)別。李佩珈分析，一是牽頭部門不同，金融穩(wěn)定保障基金將主要由省級地方政府牽頭成立，而存款保險基金主要由央行統(tǒng)籌；二是作用對象不同，金融穩(wěn)定保障基金將主要用于對當(dāng)?shù)貑栴}機構(gòu)的處置，而存款保險基金主要用于為儲戶提供保障；三是管理模式不同，金融穩(wěn)定保障基金可能由人民銀行和地方政府進行雙頭監(jiān)管，而存款保險基金則主要由人民銀行主管。

李佩珈預(yù)計，在部分中小銀行較為集中、潛在風(fēng)險隱患較高的地區(qū)，可能由地方政府牽頭成立處置基金，用于當(dāng)?shù)亟鹑陲L(fēng)險的防范和處置，進一步壓實地方責(zé)任。

“金融穩(wěn)定保障基金一方面解決了問題機構(gòu)處置過程中的資金來源問題，既能夠最大限度保護相關(guān)債權(quán)人的利益，又能夠降低對公共部門和廣大納稅人的潛在財務(wù)損失(不用或少用納稅人的錢)；另一方面，金融穩(wěn)定保障基金解決了問題機構(gòu)處置過程中所涉及的債權(quán)債務(wù)問題，有利于實現(xiàn)處置流程的程序化、市場化，將不良影響控制在盡可能小的范圍。”李佩珈稱。

孫天琦表示，在構(gòu)建前瞻性的系統(tǒng)性風(fēng)險判定機制和市場化風(fēng)險處置機制的同時，也應(yīng)強調(diào)金融機構(gòu)自救的主體責(zé)任，以“內(nèi)部紓困”代替動用公共資金進行的“外部援助”，對全球系統(tǒng)重要性銀行引入總損失吸收能力要求，要求其定期制定恢復(fù)與處置計劃，健全系統(tǒng)性風(fēng)險的早期預(yù)警機制。這些改革措施的推動實施離不開多部門的有效協(xié)調(diào)與配合。

就在去年10月底，人民銀行、銀保監(jiān)會、財政部已發(fā)布《全球系統(tǒng)重要性銀行總損失吸收能力管理辦法》，要求工商銀行、農(nóng)業(yè)銀行、中國銀行、建設(shè)銀行4家全球系統(tǒng)重要性銀行于2025年初達到相應(yīng)的外部總損失吸收能力要求。

責(zé)編:陶紀(jì)燕 | 審核:李震 | 總監(jiān):萬軍偉