6月21日，財政部、自然資源部發(fā)布《土地儲備項目預(yù)算管理辦法(試行)》，試點在土地儲備領(lǐng)域按項目實行全生命周期預(yù)算管理。

首批試點地區(qū)包括北京、天津、河北、河南、山東、浙江(含寧波)、廈門等7省(市)，以后年度視情況逐步擴大試點范圍。試點地區(qū)可以自行選擇市縣(區(qū))開展試點。各省分配專項債務(wù)限額時可以對開展試點的市縣(區(qū))予以適當傾斜。

此外，土地儲備機構(gòu)根據(jù)土地儲備項目收支平衡情況，分類提出資金安排建議。其中，專項債券發(fā)行規(guī)模不得超過項目預(yù)期土地出讓收入的70%。

▲首批試點地區(qū)及土地儲備專項債發(fā)行情況 數(shù)據(jù)來源：記者整理 鄒利制圖

紹興曾探索相關(guān)制度改革

文件指出，為規(guī)范土地儲備項目預(yù)算管理，健全土地儲備專項債券項目控制機制，有效防控專項債務(wù)風險，促進地方經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展，試點在土地儲備領(lǐng)域按項目實行全生命周期預(yù)算管理。

根據(jù)管理辦法，土地儲備項目是指有關(guān)主管部門根據(jù)國民經(jīng)濟與社會發(fā)展規(guī)劃、國土空間規(guī)劃等，將擬收儲或入庫土地按照宗地、區(qū)域、工作時序、資金平衡等條件適當劃分并納入土地儲備三年滾動計劃和年度土地儲備計劃后形成的管理基本單元。土地儲備項目可以包含一宗地或多宗地;包含多宗地的，應(yīng)當符合地域相近、整體推進的要求。

記者注意到，2018年，浙江省紹興市曾開展過土地儲備出讓預(yù)算管理制度改革試點，探索全生命周期管理的專項債券管理路徑。

據(jù)浙江省財政廳有關(guān)負責人介紹，試點工作包括編制土地儲備項目全生命周期預(yù)算，動態(tài)反映所有收儲土地全生命周期及分年度資金收支情況,實現(xiàn)全生命周期動態(tài)平衡。編制土地儲備收支預(yù)決算，反映土地儲備年度收支預(yù)決算情況，實現(xiàn)土地儲備年度收支預(yù)算平衡。編制土地儲備債券管理預(yù)算，反映土地儲備債券的安排使用情況，實現(xiàn)借、用、還的預(yù)算平衡。編制土地出讓收支預(yù)決算，反映年度土地出讓收支預(yù)決算情況，實現(xiàn)土地出讓收支、結(jié)轉(zhuǎn)預(yù)算平衡。

根據(jù)《紹興市土地儲備出讓預(yù)算管理試點工作實施方案》，實施全周期預(yù)算管理，要求全面規(guī)范土地儲備和出讓管理，建立土地儲備項目庫，實行項目全生命周期管理。將土地儲備和出讓涉及的資產(chǎn)、資金、債務(wù)、收益、成本等全部納入“一個盤子”實行預(yù)算管理。設(shè)立土地儲備監(jiān)管賬戶，收支納入“一個籠子”。專項債還本付息實行“一個口子”管理，資金須列入政府性基金預(yù)算，保障優(yōu)先償還。

根據(jù)財政部政府債務(wù)研究與評估專項工作辦公室統(tǒng)計，今年2月發(fā)行土地儲備專項債796.93億元，3月1059.50億元，4月119.49億元，5月201.06億元，今年前五月總計發(fā)行土儲專項債約為2177億元。

分類提出資金安排建議

管理辦法要求，合理評估項目預(yù)期土地出讓收入、土地儲備成本，作為編制項目收支平衡方案的依據(jù)。

收入方面，土地儲備機構(gòu)應(yīng)當會同同級財政部門委托第三方評估機構(gòu)根據(jù)土地區(qū)位、用途等規(guī)劃條件以及基準地價，評估土地資產(chǎn)價值，合理測算預(yù)期土地出讓收入。

土地儲備成本方面，土地儲備機構(gòu)應(yīng)當根據(jù)當?shù)卣鞯睾筒疬w補償標準、土地前期開發(fā)涉及的工程建設(shè)標準等合理測算土地儲備成本。

土地儲備機構(gòu)根據(jù)土地儲備項目收支平衡情況，分類提出資金安排建議。其中，專項債券發(fā)行規(guī)模不得超過項目預(yù)期土地出讓收入的70%。

對預(yù)期土地出讓收入大于或等于土地儲備成本，能夠“收大于支”或“盈虧平衡”的項目，可按規(guī)定發(fā)行專項債券融資，債券發(fā)行規(guī)模不得超過土地儲備成本;對預(yù)期土地出讓收入小于土地儲備成本、“收不抵支”項目，應(yīng)當統(tǒng)籌安排財政資金、專項債券予以保障。其中，債券發(fā)行規(guī)模不得超過預(yù)期土地出讓收入;對沒有預(yù)期土地出讓收入的項目，確需實施的，應(yīng)當安排財政資金保障。

一位財政專家向《每日經(jīng)濟新聞》記者分析，國有土地價值比較高，價格在不斷波動。如果在土地價格較高的時期發(fā)債，當還本付息時土地價格可能下降，這將帶來一定的償還債務(wù)風險。此次建立土地儲備項目風險動態(tài)監(jiān)測機制，對發(fā)債規(guī)模有具體安排，進行全生命周期的預(yù)算管理，有利于監(jiān)控土地儲備的現(xiàn)金流，管控風險。