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聯合國教科文組織最新發布的《全球教育監測報告2021/2》（教育科學出版社），將關注點聚焦于教育領域的非國家行為體。報告顯示，全球約有3.5億名兒童在接受非國家行為體的教育；在大約10年內，全球私立學校的比例增加了7%。到2013年，初等教育的比例增加到17%；到2014年，中等教育的比例增加到26%，此后這一比例大體保持不變。報告涉及了初等和中等教育領域民辦教育活動的4個關鍵方面——供給、監管、資金和影響，并研究了人們較少關注的幼兒教育、高等教育以及職業技術和成人教育的相關內容。

這份報告還總結了新型冠狀病毒肺炎疫情對可持續發展目標4中每個目標影響的最新證據，指出新型冠狀病毒肺炎疫情是有史以來最嚴重的一次危機，沖擊了全球所有的教育系統，并對數據系統產生了負面影響。

教育既是一種公共利益也是一種私人利益

“沒有資金，我們的許多倡議都將寸步難行。”塞拉利昂基礎和中等教育部部長兼首席創新官大衛·莫尼納·森格博士在報告中指出，“作為首席創新官，我的目標是推動構建一個充滿活力且能夠為塞拉利昂所有教育行為體服務的國家創新和創業生態系統，并為其提供支持。而這恰好呼應了本報告的呼吁，即確保所有國家和非國家行為體能夠共同努力，建立一個有效、有活力和公平的教育體系，從而造福于所有人。”

盡管人們已經認識到，實現受教育權需要眾多利益攸關方的共同參與，而且非國家行為體的作用在過去30年里愈加凸顯，但非國家行為體參與教育還是引發了激烈爭論，特別是針對“教育在多大程度上是一種公共利益或私人利益”這一問題。

報告指出，教育是一種公共利益。從18世紀末的歐洲開始，各國看到了通過受過教育的勞動力發展經濟的機會，以及通過公立學校培養和增強民族認同感的機會。這“決定性地打破了其之前的自愿和多元化學習形式，那時教會、家庭和行會就可滿足其自身需求”。對于20世紀新獨立的國家來說，建立公共教育系統是擺脫殖民主義的標志。公共教育的目標無一例外是宣揚崇高的理想或支配性的意識形態。

教育也被認為是一種私人利益。接受更多的教育可以改善個人的發展機會。教育也是實現差異化和進步的工具，那些設法爬上更高教育階梯的人更有能力獲取更高的生活水平和回報。由于教育系統無法讓人人都身居高位，因此家庭會盡其所能，確保后代能夠躋身社會上層。這種競爭產生了需求，進而推動了教育產品和服務的供應。

此外，教育是一項成本高昂的事業，而各國政府在提供資金的充足程度上有所不同。有些國家被迫甚至主動選擇縮小公共教育系統，將負擔轉移給家庭。因此，在世界范圍內，各國對于教育的公共管轄權有所不同，同時公民對政府承擔教育責任的期望也不盡相同。收入越不平等的國家，對增加公共教育支出的支持率就越高，在10個中等收入國家和25個高收入國家中，75%的受訪者希望增加公共教育支出，其中捷克共和國的支持率最低，為52%；菲律賓最高，為95%。平均而言，中等收入國家的民眾（89%）比高收入國家的民眾（68%）更支持增加公共教育支出。

關于公立與民辦教育的十個誤解

報告澄清了關于教育領域的國家和非國家行為體的10個經常出現的誤解。比如“可以明確區分國家和非國家行為體”。對教育領域非國家行為體的討論通常涉及二元分類，即公立學校和私立學校。而在實踐中，區別遠沒有那么明顯。非國家行為體具有高度的異質性。它們出于思想、價值觀、信仰等各種原因涉足教育領域，其中許多行為體與政府達成了正式或非正式的組織安排，包括承包和建立公私伙伴關系，因此模糊了區分的界限。

再比如“教育領域的私有化應歸咎于私營部門”。民辦教育的反對者通常將私立學校的增長歸咎于私營部門，實際上絕大多數私立學校的出現是為了回應家長對公立學校因受到忽視而質量下降這一真實問題的擔憂。許多低收入和中等收入國家在公共教育方面的問題可能并不是它們自己造成的，嚴格的結構調整方案往往會減少用于公共教育的資金。當質量明顯下降時，富裕家庭和一部分相對貧困的家庭就會離開公共教育系統，這將削弱對公共教育系統的支持，并導致其資金不足。

還有一個誤解，即“公共教育是免費的”。報告顯示，家庭教育支出占全球教育總支出的30%，在低收入和中低收入國家占39%。家庭往往因隱形收費而承擔著高額的教育費用。家庭教育支出中很大一部分用于政府承諾免費提供的學前、初等和中等教育上。約有8%的家庭借款支出教育費用，在低收入國家，這一比例上升到12%；在海地、肯尼亞、烏干達等國家，這一比例為30%甚至更高。

另外，一些民辦教育的支持者認為，他們“在選擇學校時依據的是教育質量方面的可靠信息”。作為消費者，他們能夠獲得關于好學校的信息并有效利用。而實際上這也是一種謬見。首先，好學校的定義標準是有爭議的，不能僅憑分數來概括。對于大多數國家來說，確定學校將孩子的學業成果提高了多少所需的數據過于復雜，難以管理，更不用說傳達了。其次，學校之間的差異很小，盡管參觀一所學校可了解其質量方面等更多信息，但也很少有信息來源可供遠距離確定哪所學校更好。而家長在選擇吸引他們的學校時，往往更多考慮宗教信仰、便利性以及學生的人口學特征。

促進教育公平和包容的五條建議

報告指出，在各國政府保護和落實受教育權的任務中，與資金和教育供給有關的問題顯得尤為突出。各國政府2015年承諾，所有兒童和青少年都將免費享有公共資助的一年學前教育及12年初等與中等教育。然而，許多國家在資金方面沒有兌現承諾，有1/3的國家用于教育的經費不足國內生產總值（GDP）的4%和公共總支出的15%。

政府有責任保護和實現受教育權，而公平和包容是所有國家在2015年簽署的兩項承諾。為使教育公平在資金、質量、治理、創新和政策制定方面得到保護，報告提出五條建議，呼吁各國政府在不犧牲公平的情況下，調動非國家行為體的潛力，促使各國政府有針對性地解決影響公共教育的低質量和不平等問題。

第一，報告建議各國要保證所有適齡兒童和青少年都能得到教育資助。各國政府要履行承諾，免費提供一年學前及12年初等和中等教育。要確保家庭不需要為其政府承諾免費提供的教育產品和服務支付費用。所有教育機構，無論是國家還是非國家機構，都必須向學生提供相同的條件。任何使供給多樣化的嘗試，都應以確保公平的方式進行設計。與此同時，報告還建議學校不應選擇學生、由國家資助的民辦教育機構不應收取任何費用等。

第二，報告建議所有學生都應得到他們有權獲得的高質量教育。為此，各國政府應建立適用于所有公立和民辦教育機構的質量標準，建立質量保障機制來監控和執行標準。同時還需要調查監督私人補習，防止私人補習對教育系統的質量和公平產生負面影響。

第三，應保障教育法規的有效可行。建立適用于所有公立和民辦教育機構的監督和支持流程。各國政府需要有一個清晰的愿景和框架，說明其希望非國家行為體如何參與，并通過法規傳達這一愿景。同時，教育機構作為教育實體應始終受到教育主管部門的監管，而絕不能僅僅作為商業實體受到市場監管機構的監管。

第四，好的教育理念應得到培育和支持。政府應與所有行為體合作建立一個為所有人服務的教育系統，并通過這一系統促進創新的傳播，以實現共同利益。

第五，應保證所有聲音都有平等的機會參與教育領域的公共辯論。政府要保持公共教育政策過程的透明度和完整性，以阻斷既得利益。政府需要監督和防范既得利益者的游說，以防止其對公共政策產生不當影響。

《中國教育報》2023年06月28日第10版